การโทรคมนาคมไทยยังไม่เสรี (ได้ง่ายๆ)
15 สิงหาคม 2550 13:43 น.
โดย อรนิตย์ เนติธรรมกุล, ปรเมศวร์ กุมารบุญ
ปัจจุบันธุรกิจบริการโทรคมนาคมของประเทศไทย ยังคงอยู่ในช่วงการเดินทางเปลี่ยนจากตลาดแบบผูกขาด (Monopoly) มาสู่ตลาดแข่งขันสมบูรณ์ในอุดมคติ (Perfect Competition) หรืออย่างน้อยก็เรียกว่า Try to fair competition ที่เรียกติดปากกันทั่วไปว่าการค้าเสรี แม้ปัจจุบันจะมีกฏหมายยกเลิกการผูกขาดในกิจการโทรคมนาคม มีการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมโดยองค์กรอิสระปราศจากการแทรกแซงของรัฐที่มาจากภาคประชาชน จากรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน มีการเปิดให้เสรีในทุกบริการแม้แต่ อินเทอร์เน็ตเกตเวย์ ซึ่งไม่เคยมีใครนึกมาก่อนว่าจะสามารถยกเลิกการผูกขาดได้ มีการเปิดให้ผู้ประกอบการรายเล็กสามารถมีโอกาสเข้าแข่งขันได้ มีผู้ประกอบการมากขึ้นเกิดการแข่งขันพัฒนาคุณภาพบริการ และราคาถูกที่สุด ผลประโยชน์ก็เกิดกับประชาชน ตามกลไกตลาดแข่งขันสมบูรณ์
แต่แท้จริงแล้วโครงสร้างการให้บริการโทรคมนาคมของประเทศไทย ยังคงอยู่ภายใต้ผู้ถือหุ้นโดยรัฐ รัฐยังคงเป็นเจ้าของอยู่หรือเรียกได้ว่าผู้ให้บริการโทรคมนาคมที่สำคัญของประเทศยังคงเป็นอดีตรัฐวิสาหกิจผูกขาดโดยรัฐอยู่ แม้แต่ผู้ให้บริการภาคเอกชนก็อยู่ภายใต้สัญญาร่วมการงานฯ (Build-Transfer-Operate: BTO) ที่มีข้อจำกัดและเงื่อนไขการแข่งขันมากมาย และคงไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะไปถึงจุดหมายในการเดินทางเข้าสู่ตลาดการค้าเสรี หรือลักษณะตลาดแข่งขันสมบูรณ์ตามทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ในอุดมคติ โดยไม่มีอำนาจรัฐแทรกแซง ทำให้มีผู้ที่มีอำนาจเหนือตลาด (Dominant Market) ทำให้กลไกการแข่งขันทางเศรษฐศาสตร์ขาดหายไป
เมื่อเป็นที่ประจักษ์ดีกันทั่วไปว่า บริการโทรคมนาคมที่มีประสิทธิภาพนั้นเป็นสิ่งสำคัญในการส่งเสริมการพัฒนาบ้านเมืองให้เจริญในทุกๆ ด้านตามมา หลายท่านอาจจะเคยได้ยินการวัดความเจริญด้วยอัตราเลขหมายต่อประชากร ในอดีตทั่วโลกเห็นพ้องว่าเมื่อบริการโทรคมนาคมส่งเสริมให้ประเทศเกิดการพัฒนา แต่ระบบการบริหารและพัฒนาบริการโทรคมนาคมโดยรัฐนั้น อาจจะไม่มีประสิทธิภาพเพียงพอ เนื่องด้วยข้อจำกัดมากมายทั้งการบริหารงบประมาณ และที่สำคัญ บริการภาครัฐจะไม่มีราคาค่าบริการถูกลง เช่น น้ำ ไฟ การศึกษา เป็นต้น แต่หากเกิดการแข่งขันเสรีแบบตลาดสมบูรณ์ในอุดมคติแล้ว ทุกคนจะแข่งขันกันพัฒนาบริการของตนให้มีประสิทธิภาพสูงสุด และราคาถูกที่สุด เพื่อให้ประชาชนเลือกใช้ผลประโยชน์ก็ตกที่ประชาชนเป็นที่ตั้ง มีบริการที่ดีราคาถูกใช้ และประเทศก็จะมีโครงข่ายโทรคมนาคมที่มีประสิทธิภาพสูงอย่างรวดเร็วโดยมิต้องใช้งบของรัฐ อันจะส่งผลให้ประเทศพัฒนาในทุกๆ ด้านตามมา นั่นเป็นปฐมบทของการปฏิรูปการกำกับดูแลบริการโทรคมนาคมของประเทศไทยสู่ยุคการเปิดเสรีโทรคมนาคมเมื่อ 7 ปีที่ผ่านมา
ความได้เปรียบในการแข่งขัน ทั้งในส่วนของผู้ให้บริการภายใต้สัญญาร่วมการงานฯ (BTO) ด้วยกันเองหรือแบบ Marketing Arm ก็แล้วแต่ และในส่วนของผู้ให้บริการที่รัฐถือหุ้น ทำให้ไม่เกิดการแข่งขันเสรีที่เป็นธรรมจริงๆ ได้ ซึ่งสามารถย่อสรุปได้ดังนี้
1. รัฐบาล โดยกระทรวงการคลังยังคงถือหุ้นทั้งหมดในอดีตรัฐวิสาหกิจหรือที่เปลี่ยนมาเป็นบริษัทเอกชนในปัจจุบันนั่นเอง แต่ยังมิทันที่รัฐบาลเก่าพยายามขายหุ้นให้เอกชน (พวกพ้อง) ได้สำเร็จ โดยผู้ให้บริการโทรคมนาคมหลักที่มีบทบาท 2 แห่ง และให้บริการโทรคมนาคมแก่พี่น้องชาวไทยมายาวนาน คือ บมจ. ทีโอที ที่รับผิดชอบหลักในการให้บริการโทรศัพท์บ้าน (Fixed Line) เป็นหลัก และปัจุบัน (หลังจากยกเลิก พรบ. โทรศัพท์ฯ) ทำให้ทีโอทีสามารถให้บริการอื่นได้อีกมากมาย และ บมจ. กสท โทรคมนาคม ที่รับผิดชอบหลักในการให้บริการโทรศัพท์ระหว่างประเทศ ทั้งสององค์กรนี้ถูกผูกขาดเป็นผู้ให้บริการเพียงสองรายในประเทศโดยกฎหมาย
1.1 เมื่อพิจารณาถึงความสัมพันธ์ของผู้ให้บริการโทรคมนาคมในประเทศไทย กล่าวได้ว่าผู้ให้บริการรายใหญ่ในตลาดมีความสัมพันธ์กันทางกฎหมายภายใต้สัญญาต่างๆ เนื่องจากในอดีตภาครัฐ ได้มีการส่งเสริมเพิ่มบทบาทภาคเอกชนในการให้บริการโทรคมนาคม โดยให้รัฐวิสาหกิจทั้ง 2 แห่ง ทำสัญญาร่วมการงานกับภาคเอกชนในลักษณะ BTO และลักษณะอื่นๆ เพื่อให้บริการโทรคมนาคมต่างๆ เช่น โทรศัพท์ประจำที่ โทรศัพท์เคลื่อนที่ อินเทอร์เน็ต และการให้บริการโครงข่าย เป็นต้น ซึ่งเอกชนผู้ร่วมการงานกับ บมจ. ทีโอที และ บมจ. กสท โทรคมนาคม จะต้องจ่ายส่วนแบ่งรายได้ให้แก่รัฐวิสาหกิจทั้ง 2 แห่ง รวมทั้งจะต้องดำเนินการต่างๆ ตามที่รัฐวิสาหกิจทั้ง 2 แห่งกำหนด เช่น การกำหนดอัตราค่าบริการ (เฉพาะโทรศัพท์บ้าน) การลงทุนขยายบริการ และมาตรฐานโครงข่ายโทรคมนาคม ตลอดจนจะต้องจัดส่งงบการเงินให้รัฐวิสาหกิจเพื่อพิจารณาประกอบการคำนวณส่วนแบ่งรายได้ด้วย
1.2 ลักษณะโครงสร้างดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า ผู้ให้บริการโทรคมนาคมภาครัฐยังคงมีอำนาจในการควบคุมเหนือกว่าผู้ให้บริการภาคเอกชนที่เป็นคู่สัญญา และสามารถกำกับดูแลการดำเนินงานอันส่งผลกระทบต่อการแข่งขันในระดับหนึ่ง นอกจากนี้ผู้ให้บริการภาครัฐยังคงมีข้อได้เปรียบในการแข่งขัน เนื่องจากมีรายได้มาจากทั้งในส่วนที่ดำเนินการเอง และในส่วนที่ได้รับจากผู้ร่วมการงานในรูปแบบของส่วนแบ่งรายได้
1.3 นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาถึงเงื่อนไขของสัญญาร่วมการงาน
(BTO) ที่กำหนดให้เอกชนผู้ร่วมการงานโอนโครงข่ายโทรคมนาคมให้แก่คู่สัญญาเมื่อก่อสร้างแล้วเสร็จ ก่อนนำเอาโครงข่ายดังกล่าวไปให้บริการต่อ กล่าวได้ว่าอาจส่งผลกระทบต่อการลงทุนขยายโครงข่ายโทรคมนาคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงที่สัญญาร่วมการงานใกล้สิ้นสุดลง ซึ่งโดยส่วนใหญ่จะสิ้นสุดในช่วงปี 2555 - 2560 เนื่องจากโครงการขยายโครงข่ายโทรคมนาคมโดยทั่วไปเป็นโครงการขนาดใหญ่ที่มีวงเงินลงทุนสูง และมีระยะเวลาการคืนทุนยาว ประกอบกับการไม่มีกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินที่ได้ลงทุนไป ทำให้เอกชนผู้ร่วมการงานไม่มีแรงจูงใจที่จะลงทุนขยายโครงข่ายอย่างแท้จริง โดยอาจจะมุ่งเน้นดำเนินการเพียงบำรุงรักษาระบบเพื่อให้สามารถให้บริการได้จนกว่าสัญญาจะสิ้นสุดลง
2. เงื่อนไขของสัญญาร่วมการงาน (Build-Transfer-Operate: BTO) คือ อุปสรรคต่อการแข่งขันเสรีอย่างเป็นธรรม
2.1 แม้ว่าสัญญาร่วมการงานจะเป็นสัญญาที่คู่สัญญาตกลงร่วมกันในการจัดหาและให้บริการโทรคมนาคม รวมทั้งยังได้รับการคุ้มครองจากกฏหมายหลายฉบับก็ตาม แต่เมื่อพิจารณาถึงเงื่อนไขของสัญญาในการให้บริการโทรศัพท์ประจำที่และโทรศัพท์เคลื่อนที่พบว่า เงื่อนไขของสัญญาที่รัฐวิสาหกิจทั้ง 2 แห่ง ทำกับผู้ร่วมการงานแต่ละรายมีความแตกต่างกันในระดับหนึ่ง เช่น ส่วนแบ่งรายได้ ค่าเชื่อมต่อโครงข่าย (Access Charge) และจำนวนเลขหมายที่สามารถให้บริการ ซึ่งถือเป็นปัจจัยสำคัญที่มีผลกระทบต่อต้นทุนการดำเนินงานและความสามารถในการแข่งขัน ซึ่งเป็นเรื่องที่ประจักษ์ชัดเจนในวงการวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์ว่า ผู้ใดมีต้นทุนต่ำสุดเป็นผู้ได้เปรียบทางธุรกิจ
2.2 กล่าวได้ว่าความเหลื่อมล้ำและความไม่เท่าเทียมกันของผู้ให้บริการแต่ละรายจากเงื่อนไขของสัญญาร่วมการงานจะเป็นปัญหาอุปสรรคต่อการส่งเสริมการแข่งขันเสรีอย่างเป็นธรรม เนื่องจากผู้ให้บริการแต่ละรายมีเงื่อนไขของสัญญาการให้บริการที่แตกต่างกัน และไม่มีผู้ใดที่ได้เปรียบจะประจักษ์เห็นความสำคัญของการแข่งขันเสรีอย่างเป็นธรรมอันจะเกิดผลดีกับประชาชน และประเทศชาติโดยรวมเป็นหลัก ดังที่กล่าวตอนต้น ล้วนดิ้นรนหาช่องว่างทางกฎหมายเพื่อบิดพริ้วการเข้าสู่กระบวนการแข่งขันเสรีอย่างเป็นธรรมทั้งสิ้น
2.3 นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาถึงแนวทางและหลักเกณฑ์การส่งเสริมการแข่งขันของ กทช. (ประกาศคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม เรื่อง มาตรการเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำอันเป็นการผูกขาดหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2549 และ ร่างแนวทางและมาตรการของคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติเพื่อการกำกับดูแลการประกอบกิจการโทรคมนาคมให้มีการแข่งขันโดยเสรีอย่างเป็นธรรม) ที่ให้ความสำคัญกับการส่งเสริมให้ผู้ประกอบการทุกรายไม่ว่าจะเป็นรายเล็กหรือรายใหญ่ให้สามารถทำธุรกิจในตลาดได้และเข้าสู่ตลาดได้ง่ายไม่มีผู้ใดมีอำนาจเหนือตลาด (Dominant Market) มากีดกันในการกำหนดราคาและบริการ โดยการกำหนดหลักเกณฑ์การกำกับดูแลผู้ให้บริการที่มีอำนาจเหนือตลาดหรือผู้ที่มีความได้เปรียบในการให้บริการแตกต่างจากผู้ให้บริการทั่วไป กล่าวได้ว่าเงื่อนไขของสัญญาสัมปทานมีความแตกต่าง และไม่สอดคล้องกับแนวทางการกำกับดูแลส่งเสริมการแข่งขันของ กทช. จนก่อให้เกิดข้อจำกัดและอุปสรรคในการดำเนินงานทั้งต่อ กทช. อดีตรัฐวิสาหกิจ และเอกชนผู้ร่วมการงาน เนื่องจากตามกฎหมายผู้ร่วมการงาน และผู้ที่ทำสัญญาอื่นกับ บมจ.ทีโอที และ บมจ. กสท โทรคมนาคม นอกจากจะต้องดำเนินงานตามเงื่อนไขใบอนุญาตแล้ว ยังจะต้องอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่ กทช. กำหนดบนพื้นฐานของการแข่งขันโดยเสรีและอย่างเป็นธรรมด้วย
และที่จะไม่มีผู้ใดยอมถอยก็คือ การถือครองทรัพยากรโทรคมนาคมของชาติ ที่ไม่ได้มีไว้ให้กอดเฉยๆ แต่ต้องนำออกมาทำให้เกิดประโยชน์สูงสุด ดังที่คนในวงการโทรคมนาคมทราบกันดีว่า ใครได้เปรียบใครเสียเปรียบ ผู้ที่จะเข้ามาเป็น กทช. ใหม่ในไม่กี่เดือนข้างหน้าต้องมีความกล้าเข้ามาถอนโคนด้วย
ที่มา:
http://www.manager.co.th/Cyberbiz/ViewNews.aspx?NewsID=9500000095708
